Auditoría Coordinada sobre Estructuras de Gobernanza para el Manejo Integral de los Pasivos Ambientales Mineros (PAM)

Objetivo

Evaluar si los países y unidades subnacionales participantes cuentan con estructuras de gobernanza y mecanismos de gestión para implementar acciones orientadas al manejo integral de los Pasivos Ambientales Mineros (PAM), con foco en la identificación de riesgos, la priorización de sitios y la implementación de medidas de mitigación de riesgos, en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Perguntas de auditoria

1. Si existen estructuras de gobernanza (marco regulatorio, estrategias, seguimiento de Agenda 2030, participación ciudadana) para el manejo de los PAM;
2. Si existen mecanismos de gestión correctiva (marcos regulatorios específicos, instrumentos económicos, catastros/inventarios y tecnologías de reaprovechamiento) para su tratamiento

Critérios

Marcos constitucionales, ambientales y mineros de cada país (p. ej. Ley N.° 28.271 sobre pasivos ambientales mineros de Perú); Normas ISSAI/INTOSAI para auditorías cooperativas; metas 12.4 y 15.3 de la Agenda 2030; literatura técnica especializada (Muñoz Ávila, 2016; Tribunal de Cuentas de la Unión, 2016, sobre buena gobernanza en materia ambiental).

Metodologia

Auditoría coordinada con enfoque comparado en dos niveles: Nivel A (estructuras de gobernanza) y Nivel B (gestión correctiva), compuestos en conjunto por ocho mecanismos de gestión específicos. Cada EFS ejecutó su auditoría nacional o subnacional con metodología propia, adaptada a su contexto local, y reportó sus resultados mediante un "Cuestionario de la auditoría coordinada" (formato común de registro de la información) y un "Instrumento de evaluación" que permitió la transformación cuantitativa de los datos (porcentajes de desarrollo) y su visualización mediante una herramienta interactiva de seguimiento de resultados. La fase de planificación y capacitación se realizó en 2019, la ejecución en 2020 —en un contexto sanitario condicionado por la pandemia de COVID-19 que impidió en muchos casos la realización de visitas y reuniones presenciales— y la consolidación y publicación del informe regional en 2021.

Metodologias ou instrumentos utilizados

Cuestionario de la auditoría coordinada; Instrumento de evaluación; herramienta de visualización interactiva de resultados; normativa nacional de cada país (constituciones, códigos mineros, leyes ambientales); manuales técnicos (p. ej. "Manual de evaluación de riesgos de faenas mineras abandonadas o paralizadas", SERNAGEOMIN 2008); bibliografía técnica (Muñoz Ávila, 2016; Tribunal de Cuentas de la Unión, 2016); apoyo técnico y documental de CEPAL, GIZ, el Instituto Federal de Geociencias y Recursos Naturales de Alemania (BGR), UNDESA y los grupos de trabajo INTOSAI WGEA y WGEI; antecedente de la Auditoría Coordinada en Pasivos Ambientales de 2015 (COMTEMA-OLACEFS).

Resultados

NIVEL A · Estructuras de gobernanza (desarrollo regional promedio: 31%): (a) Marco regulatorio, 46% de desarrollo — existen principios y atribuciones constitucionales, pero falta una definición específica del concepto de PAM, de herramientas normativas y de procedimientos administrativos para la gestión correctiva. (b) Estrategias gubernamentales, 37,5% — existen instrumentos de planificación preventiva con responsables identificados, pero faltan políticas públicas orientadas al tratamiento de los PAM y estrategias para contingencias, emergencias o desastres relacionados con sus condiciones estructurales o fisicoquímicas. (c) Implementación y seguimiento de la Agenda 2030, 10,7% — el mecanismo con menor desarrollo regional; falta de estructuras locales e indicadores específicos que vinculen las metas globales con la realidad territorial (Ecuador y México destacan por contar con mecanismos de coordinación que vinculan la gestión de PAM con la Agenda 2030). (d) Participación ciudadana, 30,4% — existen instrumentos generales (no específicos de PAM) de participación y acceso a información pública, pero en general faltan procedimientos de seguimiento y monitoreo de los requerimientos de la comunidad. NIVEL B · Gestión correctiva (desarrollo regional promedio: 28%): (a) Marcos regulatorios específicos, 46% — existen mecanismos de asignación de responsabilidades y competencias de fiscalización, pero falta la definición de estándares de regeneración; solo Ecuador, México y Perú cuentan con instrumentos orientados a la gestión correctiva de PAM. (b) Instrumentos económicos, 15,8% — factor crítico: los gobiernos no han establecido mecanismos específicos de financiamiento para identificar, caracterizar, priorizar y remediar PAM (Perú es la excepción, con cerca de USD 108 millones/400 millones de soles asignados entre 2015 y 2020 a través de AMSAC). (c) Herramientas de sistematización, 26,6% — hallazgo crítico: ausencia de catastros de PAM, evaluaciones de riesgo, priorización para tratamiento y ejecución de remediación; los esfuerzos existentes corresponden a iniciativas puntuales y aisladas. (d) Tecnologías de reactivación de PAM, 25% — solo cuatro países cuentan con iniciativas que analizan la viabilidad técnico-económica del reaprovechamiento de PAM (Perú, con normalización minera secundaria; Provincia de Buenos Aires, con normativa de post-uso de PAM); a nivel regional no hay iniciativas para promover su reaprovechamiento. HALLAZGO DESTACADO (transversal): la ausencia de inventarios y evaluaciones oficiales de acceso público que permitan identificar la localización de los PAM y los riesgos que originan, lo que excluye a los PAM de los instrumentos de planificación de mediano y largo plazo, impide el desarrollo de marcos regulatorios adecuados y aumenta la vulnerabilidad de la población. La gestión de los PAM en la región es predominantemente preventiva; solo Perú, Ecuador, México y El Salvador cuentan con componentes de gestión correctiva. Ejemplos de desarrollo por país: Argentina 54%, Bolivia 17%, Brasil 22%, Chile 22% (resto de países no cuantificado en el resumen disponible; ver informes nacionales para el detalle completo).

Recomendações

NIVEL A · Estructuras de gobernanza: (1) generar mecanismos e instrumentos que consoliden el concepto de PAM, permitiendo diseñar y coordinar acciones integradas entre los órganos competentes para su gestión, control, mitigación o eliminación; (2) desarrollar políticas y estrategias nacionales/locales que asignen roles, responsabilidades y metas de mediano y largo plazo, con acción coordinada entre entidades ambientales, mineras y sanitarias, incluyendo medidas de corto plazo para contingencias, emergencias o desastres asociados a PAM; (3) fortalecer los mecanismos de seguimiento y evaluación de la Agenda 2030, verificando la contribución de la gestión de PAM al cumplimiento de los ODS y estableciendo indicadores locales vinculados a las problemáticas territoriales; (4) favorecer el acceso a datos ambientales mediante la publicación de catastros de sitios con PAM, comunicar activamente los riesgos a las comunidades cercanas, y establecer procesos de participación que permitan a las comunidades ser consultadas e influir en la toma de decisiones en todas las etapas de la gestión del riesgo. NIVEL B · Gestión correctiva: (1) generar marcos regulatorios específicos para PAM que definan estándares de regeneración de los componentes ambientales afectados, con amplio consenso —incluida la opinión de las comunidades locales— y que definan parámetros de referencia nacionales y las atribuciones de cada actor competente, especialmente en el seguimiento de la salud de las personas; (2) asignar recursos económicos específicos para financiar iniciativas de gestión, control, mitigación y eliminación de riesgos asociados a PAM; (3) desarrollar inventarios de los PAM presentes en cada territorio, con evaluación de riesgos con base científica y listados priorizados para una gestión rentable y focalizada, incluyendo planes de acción para las comunidades afectadas, mecanismos de monitoreo de salud y medidas de evaluación de equidad y efectividad; (4) generar mecanismos regulatorios que promuevan el reaprovechamiento de los PAM, considerando sus características y los beneficios sociales y económicos que puedan producir.

Replicabilidade

El "Cuestionario de la auditoría coordinada" y el "Instrumento de evaluación" que permite transformar cuantitativamente los hallazgos nacionales (porcentajes de desarrollo) en un formato común comparable; la metodología de dos niveles (gobernanza / gestión correctiva) con mecanismos de gestión estandarizados; la herramienta de visualización interactiva para el seguimiento de resultados regionales; y el modelo de cooperación técnica con organismos internacionales especializados (CEPAL, GIZ, BGR, INTOSAI-WGEA/WGEI).

Informações adicionais

Las EFS son pilares esenciales para la buena administración y el fortalecimiento de la democracia (rol reconocido en la UNGASS contra la corrupción). Los pasivos ambientales mineros son "un problema grave para muchos países de América Latina y el Caribe" y representan un riesgo potencial permanente para la vida, la salud de las personas y el medio ambiente, por lo que amerita especial atención dada la relevancia de la actividad minera en las economías de la región. Esta auditoría constituye una buena práctica porque: (i) avanza sobre la Auditoría Coordinada en Pasivos Ambientales de 2015 (COMTEMA-OLACEFS), pasando de un análisis general a un enfoque focalizado en estructuras de gobernanza y gestión correctiva; (ii) aplicó una metodología comparada estandarizada (dos niveles, ocho mecanismos de gestión) con instrumentos cuantitativos y una herramienta de visualización interactiva de resultados, que permite comparar el desarrollo de 14 jurisdicciones pese a sus distintos niveles de avance; (iii) se sostuvo pese al contexto de la pandemia por COVID-19, adaptando sus métodos de levantamiento de información; y (iv) contó con apoyo técnico internacional robusto (CEPAL, GIZ, BGR, UNDESA, INTOSAI WGEA/WGEI), fortaleciendo las capacidades de las EFS participantes y promoviendo la difusión de buenas prácticas de fiscalización basadas en las ISSAI.

Não há anexos públicos cadastrados.